“El gobierno tiene o no tiene integridad. No es posible tener sólo un poco de integridad. La administración se mantiene o cae con la integridad del gobierno; cualquier disminución en la integridad del gobierno significa que el gobierno pierde la confianza del público. Y sin la confianza del público, la democracia no funciona. Entonces ya no hay democracia. Esa es una imagen atemorizante”. Catherine I. Dales, Ministro del Interior de Holanda. Presentación ante la Conferencia Anual de la Unión de Autoridades Locales Holandesas, junio de 1992.
Ciertamente,la administración pública no se entiende sin sus referentes políticos y sociales, ya que en la administración se dan cita todos los elementos de un debate político. Lo cual implica una reflexión sobre cómo articular mecanismos de control democrático o sobre la priorización de actuaciones, valores o actores (Brugué, 1996). Si la administración pública es un espacio de conflicto político, entonces la gestión pública debe incorporar esta dimensión en su quehacer diario. De hecho, el estado de bienestar es un espacio institucional público donde por medio de un abanico de políticas sociales se resuelven necesidades colectivas. Por ello, una de las finalidades de este trabajo es coadyuvar a democratizar la gestión pública.
La democracia está experimentado su tercera transformación histórica, del nacionalismo al transnacionalismo, el poder se ha re-distribuido de manera horizontal, depositándose en actores no estatales. Este fenómeno combinado con los avances tecnológicos produce la globalización. El concepto de globalización obliga a analizar el mundo de otra forma; una manera de hacerlo es a través del concepto de gobernanza. Dada la importancia de la gobernabilidad de un país es importante medirla para identificar áreas fuertes y débiles, y así podremos formular estrategias. De hecho, el nivel de gobernanza de un país refleja la solidez, eficiencia y fortaleza de cada uno de los componentes que forman parte de ella.
España es un Estado políticamente descentralizado, y donde la “gestión pública del bienestar” no se halla ya en manos del Estado central, esta mayor dispersión en la gestión del bienestar acerca los centros de decisión al ciudadano, pero también los expone en mayor medida a comportamientos incorrectos. Para presentar la situación o fotografía actual de las instituciones y de sus resultados en términos de bienestar y calidad de vida se exponen a continuación los índices e indicadores político-institucionales más relevantes.
De acuerdo con el informe “The World in 2007”, España pertenece al grupo de países que cuentan con una democracia plena, son 28 los países que conforman este grupo, España ocupa el puesto dieciséis con una puntuación total de 8,34 puntos. The Economist Intelligence Unit’s index of democracy se basa en un concepto de democracia amplio incluye aspectos de la cultura política y social, precisamente España baja su posición en estas categorías, en funcionamiento del gobierno ocupa la posición 22 con 7,86 puntos y en participación política ocupa la posición 21 con 6,11 puntos.(The World in 2007. The Economist Intelligence Unit’s index of democracy). Ciertamente, nuestro sistema democrático presenta los siguientes rasgos:
- Sistema de partidos en España: El dominio de dos principales partidos, favorece un sistema político institucional con gran estabilidad de los gobiernos pero que implica un riesgo de enquistamiento de las élites que a su vez conlleva a unas pautas inveteradas de clientelismo. Además concentran un excesivo poder, proporcionalmente superior al de los partidos de otros países de la Unión Europea (Mexiá, 2006). Asimismo, en el sistema de financiación de partidos caben aportaciones privadas anónimas. En este sentido, los últimos datos del barómetro del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CIS) correspondiente a julio de 2007 reflejan que el 41,8% de los españoles califican la situación política general de España de regular y el 34,8% de mala o muy mala. También los españoles creen que uno de los principales problemas que existen en España es la clase política y los partidos políticos que ocupan la posición 6 de un total de 27 problemas.
- Baja cultura cívica y participativa de los españoles (Villoria Mendieta, 2001). Una cultura de apatía y pasividad de la ciudadanía no es consistente con la democracia. Una democracia saludable requiere la participación de los ciudadanos (The World in 2007. The Economist Intelligence Unit’s index of democracy).
- Determinadas autoridades políticas acumulan un poder excesivo en relación con sectores propicios a la corrupción, así en materia urbanística.
- La burocracia puede resultar compleja y lenta.
Otros indicadores:
Indicadores de Gobernanza para España en el periodo 1996-2006. Los índices de gobernanza que ofrece el Banco Mundial cubren una muestra de 213 países y territorios y tienen como finalidad medir seis dimensiones básicas de la gobernanza: voz y rendición de cuentas; estabilidad política y ausencia de violencia; efectividad gubernamental; calidad regulatoria; estado de derecho y; control de la corrupción. Lo cierto es que cada uno de estos índices (excepto quizá el de estabilidad política y ausencia de violencia) son de enorme importancia para evaluar, por un lado, el desempeño de la Administración General del Estado (AGE) y, por otro, los mecanismos de rendición de cuentas habilitados para mejorar sus funciones, eludiendo así todo tipo de interferencias ilegítimas. A continuación, se destaca cuál es la posición relativa de España para cada uno de los índices en comparación no sólo con los países de la Europa de los 15 sino también con los países de renta más alta de la OCDE.
El índice Voz y rendición de cuentas intenta medir la calidad de los procesos políticos, el nivel de las libertades civiles y de los derechos políticos, incluyendo además la independencia de los medios de comunicación como una herramienta más para controlar y rendir cuentas a las autoridades por sus acciones. En cuanto a este índice, según datos de 2005, España se encuentra a la cola de los países europeos con una puntuación de 1,12 puntos, solamente por delante de Italia (1) y Grecia (0,95). Además, España también puntúa por debajo del promedio de países con rentas más altas de la OCDE (1,27 puntos).
El índice de Efectividad gubernamental, intenta medir la calidad de la provisión de los servicios públicos, la calidad de la burocracia, la competencia de los funcionarios públicos, su independencia de la presiones políticas y la credibilidad de los compromisos del gobierno en hacer políticas. En resumen, este indicador quiere determinar la capacidad y calidad del aparato administrativo en su tarea diaria de prestación de bienes y servicios públicos. Como en el caso anterior, España tiene una puntuación (1,40 puntos) ligeramente inferior a la de países europeos como Irlanda (1,63), Alemania (1,51) o el Reino Unido (1,70), pero se aleja notablemente de los resultados que obtienen los países nórdicos como Finlandia (2,07), Dinamarca (2,12) o Suecia (1,93) y también del promedio de los países OCDE con rentas más altas (1,62). Ahora bien, España estaría a la cabeza de los países del sur de Europa y, por tanto, por delante de Grecia (0,66), Italia (0,60) y Portugal (1,03).
El índice del Estado de Derecho. El cuarto índice de gobernabilidad que ofrece el Banco Mundial es el de Estado de Derecho que permite valorar hasta qué punto una sociedad cuenta con un marco de reglas justas y previsibles que permitan la interacción social y económica y, en especial, la protección de los derechos de propiedad. Pero además incluye percepciones sobre la incidencia de crímenes, la efectividad, independencia y previsibilidad del poder judicial y el grado de cumplimiento de los contratos. Una vez más, España se sitúa al frente de los países del sur de Europa con una puntuación de 1,13 puntos, pero quedaría aún por detrás del resto de países del club europeo, sobre todo de los escandinavos. Además, y en la misma línea de lo que se ha dicho hasta ahora, España puntuaría por debajo del promedio de los países OCDE con rentas más altas (1,58).
El índice de de Control de la Corrupción. En términos generales, este índice intenta medir las percepciones de corrupción definida convencionalmente como la utilización del poder público para la obtención de beneficios privados. La medición de la corrupción llevada a cabo por distintas fuentes difieren entre sí, oscilando entre la frecuencia de pagos adicionales para la obtención de determinados servicios, permisos, etc.; a los efectos de la corrupción en el marco de los negocios; a la corrupción en la arena política; o a la “captura del Estado” por parte de las elites políticas. El diagnóstico puede ser prácticamente el mismo que en los casos anteriores. España se encuentra situada en una posición media a nivel europeo (con una puntuación de 1,13 puntos), por delante de Portugal (1,10), Italia (0,51) y Grecia (0,66), pero por detrás de los países centro y, especialmente, del norte de Europa. Asimismo, la puntuación española no logra alcanzar el promedio de países OCDE con rentas más altas que es de 1,58 puntos.
Según el Informe Global 2007 de Transparencia Internacional sobre la corrupción en España, “la multiplicación de escándalos vinculados a la corrupción urbanística está reforzando la tradicional imagen cínica de la ciudadanía española sobre nuestros gobernantes y contribuyendo a deslegitimar las instituciones democráticas”. El índice de percepción de la Corrupción (IPC) de Transparencia Internacional (2006) presenta a España en el puesto 23 (figura 1), pero su puntuación ha descendido a 6,8 puntos, esto expresa un ascenso en la percepción de corrupción. Este IPC expresa un empeoramiento con respecto al año 2005, en su conjunto, pero sobre todo en su relación a la clase política y empresarial. En concreto, el 63% de los encuestados considera a los partidos bastante corruptos o extremadamente corruptos, el 41% considera a los legislativos bastante corruptos o extremadamente corruptos. En cuanto a los servicios públicos en general, el 40% considera el sistema legal/poder judicial bastante corrupto o extremadamente corrupto.
Pagos irregulares en los contratos públicos. 2005. Este indicador completa los resultados de los indicadores sobre corrupción del Banco Mundial o de Transparency International. El indicador se conoce como Pagos irregulares en los contratos públicos. La pregunta que se les formuló a los encuestados fue “¿cuánto estima que las empresas realizan pagos extra indocumentados o sobornos ligados con la concesión de contratos públicos (proyectos de inversión)?” Una vez más, España, con una puntuación de 4,5 puntos, se sitúa a la cola de los países de la Europa de los 15 (promedio igual a 5,3), sólo por delante de Grecia. También se sitúa por detrás de países de la OCDE más avanzados económicamente
Estas debilidades hay que enmarcarlas dentro del papel que han jugado las políticas económicas neoliberales en la debilitación de las instituciones políticas y administrativas. Durante los últimos años ha habido una orientación ampliamente dominante, sesgada hacia la lucha contra el déficit y la reducción del gasto, las reformas se han dirigido a introducir mecanismos de flexibilización en sus sistemas de gestión pública. Esta orientación ha podido amenazar el trato equitativo de los ciudadanos, de hecho como se ha podido observar la cohesión social, el índice de desigualdad no ésta a la altura del índice de de desarrollo del que goza España. Ciertamente, los procesos de modernización implican un cambio en los valores básicos de las sociedades, que puede decantarse hacia un resquebrajamiento de su consistencia ética. Desde hace dos décadas, los sistemas político-administrativos del mundo desarrollado viven procesos de ese tipo. En este sentido hay que seguir las recomendaciones de la OECD “Explicitar valores y estándares de conducta es un primer paso en la creación de una cultura en la que los funcionarios públicos y la sociedad dispongan de una percepción compartida del comportamiento que se espera de los primeros” (OECD, 2000).
Conviene destacar que en un Estado tan descentralizado como el español es difícil (normalmente) atribuir el alto o bajo desempeño de un índice o indicador a una u otra administración. Es decir, debido a que un gran número de competencias son compartidas o concurrentes, es complicado determinar a quién deben atribuirse los buenos o malos resultados. En muchos de los casos será, muy probablemente, una cuestión de corresponsabilización.
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